《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》（以下简称《实施条例》）的正式施行，成为保密工作法制化进程中的又一件大事，也为在目前国际国内复杂形势下，更好地保护国家秘密，维护国家安全和利益提供了更全面的法律保障。
纵横结合确定各部门职责
作为对保密法的细化和补充，实施条例以6章45条纵横结合地呈现了我国保密工作目前的状态。纵的方面，实施条例规定了国家保密行政管理部门、县级以上地方各级保密行政管理部门的法律关系及职责；明确了中央国家机关对本系统保密工作进行管理、指导和监督的职能；界定了机关单位、机关单位负责人、机关单位工作人员的保密职责。横的方面，实施条例对县级以上人民政府、保密行政管理部门、机关单位、政府采购监管部门、公安部门、工商行政管理部门、司法部门等主体在保密工作分工协作方面进行了清晰的规定；实施条例还对国家秘密从产生到销毁全过程的生命周期管理进行了详细的规范。
实施条例很突出的一个立意在于推动保密工作的法制化、制度化和规范化。近些年来，随着国家经济社会各领域的发展对保密工作的要求越来越高，保密部门的行政管理职能不断扩展，保密检查、定密监督、涉密信息系统测评、涉密载体销毁、泄密案件查处、密级鉴定等工作的作用愈发明显。由此，加强保密工作的制度化和规范化建设愈发重要。实施条例的一个突出亮点是更加注重程序，体现程序要求。如实施条例第十九条规定，机关、单位对不明确事项，应当自拟定密级之日起10日内报有关部门确定。保密行政管理部门接到报告后，也应当在10日内作出决定。第三十四条规定，机关、单位发现国家秘密已经泄露或者可能泄露的，应当立即采取补救措施，并在24小时内向同级保密行政管理部门和上级主管部门报告，等等。
界定信息公开与保密范围
实施条例同时涉及到一个令人瞩目的问题，即对信息保密与信息公开关系处理原则的规定。实施条例第五条明确指出，机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密，不得将涉及国家秘密的信息公开。该条可以看做保密法第四条的补充和进一步解释，保密法第四条确立了保密工作既要确保国家秘密安全，又要便利信息资源合理利用的原则，同时要求法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。
信息公开特别是政府信息公开与保密的关系是《政府信息公开条例》和保密法都意欲解决的一个问题。但现实中，这种关系的处理情况并不如人意。国家信息中心发布的《中国信息社会测评报告2014》显示，当前一些地方和部门仍存在政府信息公开不主动、不及时，甚至面对公众关切不回应、不发声的情况。广东省某研究中心2013年公布的政府信息公开城镇居民评价民调显示，评价“满意”和“比较满意”的仅占样本总量的19%。除了公众对政府信息公开工作的整体满意度不高之外，很多的政府信息公开申请被以“国家秘密”名目挡回，更加促使民众对政府信息公开与信息保密的关切，激起对信息保密的好奇，以及质疑。
正如很多学者所指出，根据社会契约论、人民主权理论、公众参与管理等古典与现代法和行政理论，政府行政过程应该对公众公开透明，同时使民众可以更好地参与到社会管理事务中。于是，很多人指出，信息公开与保密，应以“公开为原则，保密为例外”。其实，信息公开与信息保密虽有交叉，但更多的是平行关系，只要严格按照法律规定，该公开的公开，该保密的保密，就没有谁原则谁例外的说法。两者的目标指向并不十分相同，政府信息公开更多地指向公民知情权，而国家秘密保护更多地指向国家安全和国家利益，虽然根据国家利益和个人利益关系理论，国家利益最终应还原成个人利益，但还原后的利益未必就指向知情权利。所以说，信息公开与信息保密，都很重要，理论和实践中都不能厚此薄彼和顾此失彼。
问题的关键在于政府信息公开范围和信息保密的范围都必须是清晰的、既定的。《政府信息公开条例》第九、十、十一、十二条规定了政府部门应该主动公开的信息范围，新保密法第九条也以定义的方式给出了国家秘密的构成条件，同时以列举式的立法技术给出了七大项国家秘密范围。但该条以其过于原则和模糊被广为诟病，实施条例第八条较好地弥补了这一问题。该条规定，国家秘密及其密级的具体范围应当明确规定国家秘密具体事项的名称、密级、保密期限、知悉范围。同时规定保密事项范围应当根据情况变化及时调整。制定、修订保密事项范围应当充分论证，听取有关机关、单位和相关领域专家的意见。国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定，详细规定了各行业各系统的保密事项范围。实施条例上述规定就意味着国家秘密具体事项的名称、密级、保密期限和知悉范围都是确定的，机关单位确定国家秘密时的自由裁量空间极大地削减。由此，正如实施条例所规定：机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密，不得将涉及国家秘密的信息公开，就在理论和法律规定上解决了二者的关系。
确立定密监督和异议制度
根据法律规定，通常情况下，将一项信息确定为国家秘密的权力在机关单位，机关单位是定密的主要主体。国家秘密确定是否正确、定密主体是否适当、程序是否合法、依据是否准确，对于区分密与非密非常重要。所以与上述议题紧密相关的就是对机关单位的定密监督，即对机关单位确定、变更和解除国家秘密行为的监督。新保密法和实施条例确立了定密监督制度。研读新保密法和实施条例的相关规定，可以发现，定密监督包括自我监督、上级机关单位的监督、其他机关单位的监督和保密行政管理部门的监督，监督主体广泛。如实施条例规定，机关、单位发现本机关、本单位国家秘密的确定、变更和解除不当的，应当及时纠正；上级机关、单位发现下级机关、单位国家秘密的确定、变更和解除不当的，应当及时通知其纠正，也可以直接纠正。机关、单位对不属于本机关、本单位产生的国家秘密，认为符合保密法有关解密或者延长保密期限规定的，可以向原定密机关、单位或者其上级机关、单位提出建议。这些规定对于保证准确定密、及时纠正不当定密有着积极的意义。
在监督机关单位定密方面，实施条例还建立了定密异议制度。实施条例第二十条规定，机关、单位对已定密事项是否属于国家秘密或者属于何种密级有不同意见的，可以向原定密机关、单位提出异议，由原定密机关、单位作出决定。这项规定为机关单位对一项信息是否应该定密进行质疑开辟了一个渠道。实施条例还进一步规定，如果原定密机关、单位未予处理，或者提出异议的机关单位对定密机关、单位作出的决定仍有异议时的救济途径，这时可以按照密级报省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定，仍有异议的，报国家保密行政管理部门确定。这一规定部分借鉴了美国的做法，美国法律鼓励获得授权的秘密信息持有人，如果善意地认为该信息的定密状况不合适时，对信息的定密状况提出异议。定密异议制度对于限制政府部门滥用定密权利、防止将本应公开的政府信息纳入国家秘密范围作用重大。
保密不能仅依靠法律法规
在目前的政府信息公开行政诉讼案中，对于政府部门以涉案信息属于国家秘密而不向信息公开申请人予以提供的情形，法院审查的对象通常是政府部门的行为是否合法，而不对涉案信息的属性及状态进行实质审查。2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》明确了这一点。该规定第五条第四款写道，“被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉讼中不予提交的，人民法院应当准许；第八条规定，政府信息涉及国家秘密的，人民法院应当认定属于不予公开范围。”这几条规定表明，在涉及国家秘密案件中，政府部门虽有义务说明拒绝理由，但只要能够证明涉及国家秘密，人民法院就会认定属于不予公开范围，涉案文件资料可以不在诉讼中提交。这体现了司法机关对涉及国家秘密案件进行司法审查的回避。然而，这种回避和退隐是否正当，司法应否对国家秘密进行重新判断，如何切实保障政府信息公开申请人的权利、体现司法对公民权利的最后一道保障作用，值得我们深思。
总之，综观实施条例，它对完善保密制度、强化保密责任、加强保密监督、增强法律可操作性都具有非常重要的价值，同时也存在一定的不足和改进空间。希望一部法律解决所有的问题是浪漫主义的想法。处理好政府信息公开与保密的关系，切实维护好国家秘密安全，保障公民知情权利，仅靠法律法规的力量是不够的，还要通过加强依法行政理念、完善司法监督职能等途径来实现。
中山大学副教授 韦景竹
（注：小标题为编者所加）
刊于2014-8-27《南方日报》A07
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